各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
    煤炭是我國重要的基礎能源和原料，在國民經濟中具有重要的戰略地位。在我國一次能源結構中，煤炭將長期是我國的主要能源。改革開放以來，煤炭工業取得了長足發展，煤炭產量持續增長，生產技術水平逐步提高，煤礦安全生產條件有所改善，對國民經濟和社會發展發揮了重要的作用。但煤炭工業發展過程中還存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發、資源浪費嚴重、環境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經濟的發展，煤炭需求總量不斷增加，資源、環境和安全壓力進一步加大。為促進煤炭工業持續穩定健康發展，保障國民經濟發展需要，提出以下意見:
    一、指導思想、發展目標和基本原則
    （一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持依靠科技進步，走資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少和可持續的煤炭工業發展道路。把煤礦安全生產始終放在各項工作的首位，以建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業和企業集團為主線，按照統籌煤炭工業與相關產業協調發展，統籌煤炭開發與生態環境協調發展，統籌礦山經濟與區域經濟協調發展的要求，構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業體系，實現煤炭工業持續穩定健康發展，加快建設資源節約型社會，為全面建設小康社會提供可靠的能源保障。
    （二）發展目標。從2005年起，用3～5年時間，建立規范的煤炭資源開發秩序，大型煤炭基地建設初見成效，形成若干個億噸級生產能力的大型煤炭企業和企業集團，煤礦安全基礎條件有較大改善，煤礦瓦斯得到有效治理，重特大事故多發的勢頭得到有效遏制，煤礦安全生產形勢明顯好轉，礦區生態環境惡化的趨勢初步得到控制，煤炭法規政策體系逐步完善。再用5年左右時間，形成以合理保護、強化節約為重點的資源開發監管體系，以大型煤炭基地和大型煤炭企業集團為主體的煤炭供給體系，以強化管理和投入為重點、先進技術為支撐的安全生產保障體系，以煤炭加工轉化、資源綜合利用和礦山環境治理為核心的循環經濟體系，以《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》為基礎的法規政策調控體系。
    （三）基本原則。堅持發展先進生產能力和淘汰落后生產能力相結合的原則，一方面加快現代化大型煤炭基地建設，培育大型煤炭企業和企業集團，促進中小型煤礦重組聯合改造，另一方面繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦。堅持治標與治本相結合的原則，著力解決影響煤炭工業健康發展的突出問題，同時抓緊完善法規政策調控體系，提高煤炭資源勘查、開發準入條件。堅持“安全第一、預防為主”的方針和綜合治理的原則，促使煤礦安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等各項要素到位。堅持國家引導、扶持和企業自主發展相結合的原則，既要幫助企業解決歷史遺留問題，為企業發展創造公平競爭的市場環境，又要尊重企業的自主發展權。堅持體制改革與機制創新相結合的原則，推進煤炭企業建立規范的現代企業制度，建立保障安全生產和促進健康發展的激勵約束機制，提高企業的活力和競爭力。堅持煤炭開發與地方經濟和社會發展相結合的原則，合理開發利用煤炭資源，促進煤炭、電力、冶金、化工等相關產業的聯合和煤炭就地轉化，帶動地方經濟和社會協調發展。
    二、強化規劃和管理，完善煤炭資源開發監管體系
    （四）加強對煤炭資源的規劃管理。煤炭資源是重要的戰略資源，要改進管理方式，實現由粗放開發型管理向科學合理開發、保護節約型管理的轉變。依法科學合理劃定煤炭資源國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區，嚴格按國家規劃有序開發。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的劃定，由國土資源部研究提出，會同發展改革委共同審定并公布。建立煤炭資源戰略儲備制度，對特殊和稀缺煤種實行保護性開發。
    （五）完善煤炭資源管理與生產開發的管理制度。各級發展改革（煤炭行業）主管部門要綜合運用煤炭發展規劃、產業政策、法律法規等手段，加強對煤礦開發建設和煤炭生產的監督管理。各級國土資源主管部門要按照《中華人民共和國礦產資源法》和國務院行政法規，規范煤炭資源勘查、開采登記管理工作，糾正、制止一切越權審批和以招商引資為由越權配置煤炭資源的行為。煤炭開發規劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。發展改革（煤炭行業）主管部門編制煤炭生產開發規劃、礦區總體規劃時，必須征求同級國土資源主管部門的意見，并作為批準規劃的重要依據。國土資源主管部門在編制煤炭資源勘查規劃、礦業權設置方案時，必須征求同級發展改革（煤炭行業）主管部門的意見，并作為批準煤炭資源勘查規劃和礦業權設置方案的重要依據。產煤地區地方各級人民政府要落實煤炭行業管理職能部門，并充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強化煤炭資源和生產開發管理。
    （六）加大煤炭資源勘探力度。加大煤炭資源勘探資金支持力度，研究建立煤炭地質勘探周轉資金，增強煤炭資源保障能力。由國家投資完成煤炭資源的找煤、普查和必要的詳查，統一管理煤炭資源一級探礦權市場，在此基礎上編制礦區總體開發規劃和礦業權設置方案；依據礦區總體開發規劃和礦業權設置方案，實行煤炭資源二級探礦權和采礦權市場化轉讓，轉讓收入要按規定實行“收支兩條線”管理，并用于煤炭資源勘探投入，實現滾動發展。健全煤炭地質勘查市場準入制度，培育精干高效、裝備精良的煤田地質勘探隊伍。嚴格執行勘查技術規程，進一步完善儲量評估制度，依靠科技進步，提高地質勘探精度，保障地質勘查質量，為合理規劃和開發煤炭資源奠定基礎。
    （七）合理有序開發煤炭資源。進一步完善礦業權有償取得制度，規范煤炭礦業權價款評估辦法，逐步形成礦業權價款市場發現機制，實現礦業權資產化管理。煤炭礦業權資產化要與科學的生產規劃相結合，按照“統一規劃、集中開發、一次置權、分期付款”的原則有序進行。嚴格礦業權審批，對國家規劃礦區內的煤炭資源，凡未經國家批準開發規劃和礦業權設置方案的，一律不得辦理礦業權的設置。保障礦區井田的科學劃分和合理開發，形成有利于保護和節約資源的煤炭開發秩序。加快修訂煤礦設計規范，嚴格開采順序、開采方法和開發強度管理，禁止越層越界和私挖亂采。鼓勵采用先進技術，開采難采煤層和極薄煤層。煤礦新建和改擴建項目必須按照隸屬關系，依法取得同級安全生產監管部門的審查批準，并認真執行安全生產設施“三同時”制度（同時設計、施工和投入使用）。
    （八）保護節約和合理利用煤炭資源。修訂煤炭生產礦井資源回采率標準和管理辦法，凡設計回采率達不到國家規定標準的煤炭開發建設項目，一律不予核準，不予頒發采礦許可證。建立嚴格的煤炭資源利用監管制度，對煤炭資源回采率實行年度核查、動態監管，達不到回采率標準的煤礦，要責令限期整改；逾期仍達不到回采率標準的，依法予以處罰，直至吊銷采礦許可證和煤炭生產許可證。加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產量和銷售收入為基數計征，改為以資源儲量為基數計征的方案，并在條件成熟時實施；同時，要積極探索多種激勵約束機制，促使煤炭生產企業節約煤炭資源。健全煤炭生產企業資源儲量管理機構，落實儲量管理責任，完善煤炭儲量管理檔案和制度，嚴格執行生產技術和管理規程。
    三、加快結構調整，加強煤炭供應體系
    （九）加快大型煤炭基地建設。按照煤炭發展規劃和開發布局，選擇資源條件好、具有發展潛力的礦區，以國有大型煤炭企業為依托，加快神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。國家繼續從中央預算內基建投資(或國債資金)中安排資金，以資本金注入等方式，重點支持大型煤炭基地建設。政策性銀行、國有商業銀行和股份制商業銀行應積極改進金融服務，加大金融產品創新力度，切實支持符合國家產業政策和市場準入條件的煤炭開發建設。支持有條件的煤炭企業上市融資，按照國家規定發行企業債券，籌集建設資金，加快建設和發展。
    （十）促進煤炭與相關產業協調發展。大型煤炭基地建設要與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產業和地方經濟發展相協調。要加大投資力度，改革鐵路和港口投資體制，鼓勵企業法人、非公有資本參股建設和管理，抓緊建設和改造山西、陜西、內蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解交通運輸對煤炭供給的制約。按照政府引導和企業自愿的原則，鼓勵煤電一體化發展，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。鼓勵大型煤炭企業與冶金、化工、建材、交通運輸企業聯營。火力發電、煤焦化工、建材等產業發展布局，要優先安排依托煤炭礦區的項目，促進能源及相關產業布局的優化和煤炭產業與下游產業協調發展。
    （十一）培育大型煤炭企業集團。打破地域、行業和所有制界限，加快培育和發展若干個億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，使之成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和“走出去”開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業要進一步完善法人治理結構，按照現代企業制度要求積極推進股份制改造，轉換經營機制，提高管理水平。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的資源開發由國有資本控股。鼓勵發展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經營的具有國際競爭力的大型企業集團。鼓勵大型煤炭企業到境外投資辦礦，帶動煤炭機械產品出口和技術、勞務輸出，提高我國煤炭工業的國際競爭力。
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