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曾慶洪：關于完善汽車行業法律法規的建議 
(發布日期：2007-3-19 8:35:00) 來源：
 
　　隨著我國汽車工業的持續快速發展，國家相繼頒布了一系列有關汽車行業的政策法規，對汽車行業的發展，起到了重要的指導、規范和促進作用。在這些政策法規的助力下，中國汽車行業的成長取得了令人矚目的成就。但是必須正視的是，汽車政策法規成長的步伐仍舊滯后于市場發展的步伐。 
 
　　對汽車行業法律法規進行疏理、完善，構建完整科學的汽車行業法律法規體系，有利于加強汽車行業的管理，促進汽車產業的持續、快速和健康發展。

　　一、汽車行業法律法規的現狀和存在的問題

　　現行的政府管理模式和法律法規體系還有著許多不到位的地方，與國際通行的管理方式也存在較大差距，政策法規繁多，部分內容重疊矛盾，相對滯后于市場的發展。

　　第一，管理職能分割過細，多頭管理，規章繁雜。

　　正如國務院發展研究中心石耀東博士指出，我國汽車行業的管理體制是“鐵路警察各管一段”，與汽車產業、產品和企業相關的政府職能分別被若干部門“分兵把守”，形成諸多部門“齊抓共管”的局面。

　　如在生產環節，汽車產業長期規劃、產業政策、投資項目審批和產品準入的認證（“公告制”）職能由國家發改委行使；有關汽車企業的國有資產管理職能由各級國資委行使；生產企業所需進口零部件管理職能由商務部行使；國家重大汽車高新技術的研究與開發管理職能由科技部行使。在消費和使用環節，汽車產品的國內貿易流通、進出口貿易、進口配額管理（屬于機電產品進口管理范疇）等職能由商務部歸口管理；新車注冊與上牌、車輛年檢、道路交通管理等由公安交通部門行使；養路費等有關道路使用稅費的管理職能由交通部門行使；汽車尾氣污染和噪聲污染防治等由環保部門行使；產品的強制認證、產品質量、標準化管理職能由技監部門行使；汽車維修保養、城市道路基礎設施的規劃、建設與管理職能由交通部門、建設和城市規劃部門綜合行使；汽車報廢管理職能由各級政府“汽車更新領導小組辦公室”行使；保險業務的管理職能分別由中國人民銀行和中國保監會行使。

　　以上管理職能分割過細，多部門職能交叉，造成“多頭、多環節管理”。與此相對應的是，各部門基于自己的管理職能頒布各種政策規章，包括了產業政策、汽車產品管理、項目管理、生產準入法規、汽車污染控制標準、汽車稅費管理、市場管理、進出口管理、使用維修和汽車報廢等法律法規，形成了以部委規章為主的政策法規群。這些繁雜的政策法規在實施過程中不僅加大了政府的管理成本和協調成本，也加重了企業的成本，降低了效率，這是我國目前汽車行業法律法規體系中存在的一個突出問題。

　　第二，管理職能重復，部分政策法規內容重疊矛盾。

　　如在汽車產品認證中，新車上市要通過國家發改委、國家認證委和國家環保總局的強制性認證，同時受《車輛生產企業及產品》公告、《強制性產品認證標志管理辦法》、《3C認證管理》、《國家環保型式核準》等政策法規的調整。而公告認證、3C認證和環保認證有許多重復的內容，其中公告認證規定的檢驗項目總計為49項，3C認證規定的檢驗項目為47項，兩者完全一致的項目有44項，也就是說，這兩種認證的檢測項目重復率達到了90%。企業所有的產品等于是做了兩遍幾乎一致的檢測。

　　第三，部分政策規章過于原則，配套法律法規未跟上，缺少實施細則和具體操作規范。

　　如2004年的《汽車產業發展政策》提出了“堅持引進技術和自主開發相結合的原則”和“國家支持汽車、摩托車和零部件生產企業建立產品開發機構，形成產品創新能力和自主開發能力”的指導思想，并提到“國家將盡快出臺鼓勵企業自主開發的政策”，應該說自主研發被提到了一個很高的高度。但實際上國家還沒有出臺明確的支持汽車企業自主開發的政策，如新的汽車產業政策提出“企業自主開發產品的科研建設投資，凡符合國家促進企業技術進步有關稅收規定的，可在所得稅前列支”，但對于汽車行業，哪些投資項目可以在稅前列支并沒有明確。不僅如此，去年國家稅務總局《企業技術開發費稅前扣除管理辦法》還對國稅發[1999]49號文進行了修改，取消了第二條關于允許企業實際發生的技術開發費在繳納企業所得稅前扣除的規定，把近幾年來一直在執行的一些稅收優惠政策取消掉了。

　　第四，部分規章執行不到位，與現實有差距。

　　部分法律和技術法規貫徹得并不徹底，執行力在實踐中被打了折扣。如汽車排放標準，國家環保總局2005年5月30日發布的標準《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法》（GB17691-2005）規定，從2007年1月1日起，裝用壓燃式和氣體燃料點燃式發動機的新型汽車必須符合第Ⅲ階段排放要求，相關國Ⅱ排放產品的型式核準于2006年12月31日停止。按照規定，國Ⅱ排放的汽車新產品不能再上環保公告，而國家發改委至今仍然允許汽車新產品上產品公告。其原因在于，滿足國Ⅲ標準的燃油不能在全國特別是欠發達地區全面供應，導致了政策無法實施。又如小排量汽車解限政策，某些大城市對小排量汽車沒有按時“松綁”，一些城市對小排量出租車運營方面的限制依然存在，更多城市在出租車選擇車型時的取向則是毫無顧忌地“揚大(排量)”，六部門下發的通知在執行層面被打了折扣。再如汽車召回法規，當初召回法規頒布時廠家可謂誠惶誠恐，可時間一長，一例強制召回都沒有實施，召回法規的威力大打折扣。

　　第五，消費者權益保護不足。

　　如汽車產品的“三包”規定遲遲未出臺、消費者維權艱難、汽車使用費用高昂并且手續繁瑣。汽車“三包”規定出臺的消息2001年就曾傳出，2004年底《家用汽車產品修理更換退貨責任規定（草案）》公示征求意見。然而，自2005年以來，汽車“三包”規定如石沉大海。消費者遇到質量問題，仍無法維護自己的利益。如某車主的新車剛剛跑了1000公里發動機就出現故障，大修一次后又跑了2000公里，同樣的問題再次出現。他想退車，結果遭到拒絕。在隨后的一年時間內，他找了媒體、廠家、消協，還找了權威部門進行鑒定，結果仍然不能退換。《家用汽車產品修理更換退貨責任規定（草案）》的免責條款規定，“因消費者未正確使用、維護、修理產品，而造成損壞的部分”以及“發生故障后，消費者自行處置不當，造成損壞的部分”不在“三包”的范圍，對于何為“消費者未正確使用”、何為“自行處置不當”，草案中并未明確。在產品質量糾紛中，處于弱勢群體的消費者必然處于不利地位。其次，草案還規定享有“三包”權利的主體僅為自然人，將公務車輛的產權人排除在外。再次，“三包”期限太短。草案規定整車“三包”有效期為2年或者4萬公里；主要總成和系統“三包”有效期為3年或者6萬公里，大大低于發達國家的“三包”期限。如日本規定汽車質量保證期為3年或6萬公里，重要部件為5年或10萬公里。

　　消費者不僅在產品質量糾紛中處于不利地位，并且要承擔汽車使用過程中高昂的行政稅費、辦理繁瑣的交費手續。現行機動車的年度費用一般包括年檢費、年票費、車船使用稅、保險費、養路費、路橋費等費用，而且還需要跑幾個部門才能夠辦完交費手續，不僅增加了行政管理的成本，還浪費了消費者的時間。

　　第六，社會性管理政策法規缺失。

　　汽車行業一方面是行政管理政策法規繁多，另一方面是社會性管理政策法規缺失。我國的汽車管理模式側重于“事前”或“生產前”管理，忽略了“生產中”管理和“生產后”管理。政府管理賦予了“經濟性管理”過多的不適當的職能，主要是通過行政手段設置嚴格的進入門檻，以此來限制生產者數量，減少國外產品和資本的沖擊。期望通過對項目投資和產品準入的行政性審批來抑制“投資過熱”和“重復建設”，“保護民族汽車工業”，創造有利于“國家重點企業”的競爭環境，這不僅脫離了經濟性管理的經濟學本義，也增大了政府管理失效的成本。而與之相對，政府在汽車產業領域社會性管理職能明顯不足，一方面是部分社會性管理存在多頭管理、重復管理問題，另一方面是部分社會性管理仍處于空白狀態。如產品質量立法滯后、與汽車行業發展密切相關的城市停車場規劃法規空白、二手車交易規則不完善、諸多關乎公共利益的領域如環境保護、交通狀況、能源供給等立法滯后于汽車市場的發展。

　　二、完善汽車行業法律法規的對策和建議

　　針對以上問題,從我國汽車產業的長遠發展來看，僅僅是“適應性”的政策調整已經遠遠不能解決問題，從戰略層面進行重新定位和調整，已經成為當務之急。對汽車行業法律法規進行完善，調整汽車行業的政府管理體制，構建完整科學的法律法規體系，不僅有利于促進汽車行業的進一步發展，滿足汽車安全性、環保性、節能性的要求，也有利于汽車消費者的權利保護，有利于建設資源節約型和環境友好型的和諧社會。

　　第一，理順汽車行業的政府管理體制，完善行政管理模式。

　　一是實行集中化的縱向管理模式。關于汽車行業的管理模式，外國主要有“一部制”和“兩部制”兩種模式。以歐洲為代表的“一部制”模式由一個主管部門集中行使與機動車相關的職能；以美國為代表的“兩部制”模式由運輸部和環保局分別行駛安全、節能、防盜和環保職能。在發達國家，機動車管理納入整個國家交通管理體系當中，基本上實現了事前、事中、事后管理的有機結合。實行集中化的縱向管理模式，有利于減少重復管理，降低管理成本，提高管理效率。如在汽車產品認證中，可將公告認證、3C認證和環保認證統一起來，實行檢驗項目互認，減少重復的檢驗項目。

　　二是簡化行政管理程序。如年檢費、年票費、保險費、養路費等汽車使用稅費管理，可以實行一站式收費制度，在條件成熟的地方，可以進行網上繳費、銀行代扣方式繳納稅費。

　　第二，構建和完善適合汽車行業發展的法律法規體系。

　　發達國家汽車行業的政府管理體制，一般有完善的法律法規體系，第一層
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