各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
    煤炭是我國重要的基礎能源和原料，在國民經濟中具有重要的戰(zhàn)略地位。在我國一次能源結構中，煤炭將長期是我國的主要能源。改革開放以來，煤炭工業(yè)取得了長足發(fā)展，煤炭產量持續(xù)增長，生產技術水平逐步提高，煤礦安全生產條件有所改善，對國民經濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但煤炭工業(yè)發(fā)展過程中還存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費嚴重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經濟的發(fā)展，煤炭需求總量不斷增加，資源、環(huán)境和安全壓力進一步加大。為促進煤炭工業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，保障國民經濟發(fā)展需要，提出以下意見:
    一、指導思想、發(fā)展目標和基本原則
    （一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，堅持依靠科技進步，走資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環(huán)境污染少和可持續(xù)的煤炭工業(yè)發(fā)展道路。把煤礦安全生產始終放在各項工作的首位，以建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團為主線，按照統(tǒng)籌煤炭工業(yè)與相關產業(yè)協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌煤炭開發(fā)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌礦山經濟與區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的要求，構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系，實現(xiàn)煤炭工業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，加快建設資源節(jié)約型社會，為全面建設小康社會提供可靠的能源保障。
    （二）發(fā)展目標。從2005年起，用3～5年時間，建立規(guī)范的煤炭資源開發(fā)秩序，大型煤炭基地建設初見成效，形成若干個億噸級生產能力的大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團，煤礦安全基礎條件有較大改善，煤礦瓦斯得到有效治理，重特大事故多發(fā)的勢頭得到有效遏制，煤礦安全生產形勢明顯好轉，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢初步得到控制，煤炭法規(guī)政策體系逐步完善。再用5年左右時間，形成以合理保護、強化節(jié)約為重點的資源開發(fā)監(jiān)管體系，以大型煤炭基地和大型煤炭企業(yè)集團為主體的煤炭供給體系，以強化管理和投入為重點、先進技術為支撐的安全生產保障體系，以煤炭加工轉化、資源綜合利用和礦山環(huán)境治理為核心的循環(huán)經濟體系，以《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》為基礎的法規(guī)政策調控體系。
    （三）基本原則。堅持發(fā)展先進生產能力和淘汰落后生產能力相結合的原則，一方面加快現(xiàn)代化大型煤炭基地建設，培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團，促進中小型煤礦重組聯(lián)合改造，另一方面繼續(xù)依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境的小煤礦。堅持治標與治本相結合的原則，著力解決影響煤炭工業(yè)健康發(fā)展的突出問題，同時抓緊完善法規(guī)政策調控體系，提高煤炭資源勘查、開發(fā)準入條件。堅持“安全第一、預防為主”的方針和綜合治理的原則，促使煤礦安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等各項要素到位。堅持國家引導、扶持和企業(yè)自主發(fā)展相結合的原則，既要幫助企業(yè)解決歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，又要尊重企業(yè)的自主發(fā)展權。堅持體制改革與機制創(chuàng)新相結合的原則，推進煤炭企業(yè)建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立保障安全生產和促進健康發(fā)展的激勵約束機制，提高企業(yè)的活力和競爭力。堅持煤炭開發(fā)與地方經濟和社會發(fā)展相結合的原則，合理開發(fā)利用煤炭資源，促進煤炭、電力、冶金、化工等相關產業(yè)的聯(lián)合和煤炭就地轉化，帶動地方經濟和社會協(xié)調發(fā)展。
    二、強化規(guī)劃和管理，完善煤炭資源開發(fā)監(jiān)管體系
    （四）加強對煤炭資源的規(guī)劃管理。煤炭資源是重要的戰(zhàn)略資源，要改進管理方式，實現(xiàn)由粗放開發(fā)型管理向科學合理開發(fā)、保護節(jié)約型管理的轉變。依法科學合理劃定煤炭資源國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)，嚴格按國家規(guī)劃有序開發(fā)。國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經濟具有重要價值礦區(qū)的劃定，由國土資源部研究提出，會同發(fā)展改革委共同審定并公布。建立煤炭資源戰(zhàn)略儲備制度，對特殊和稀缺煤種實行保護性開發(fā)。
    （五）完善煤炭資源管理與生產開發(fā)的管理制度。各級發(fā)展改革（煤炭行業(yè)）主管部門要綜合運用煤炭發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、法律法規(guī)等手段，加強對煤礦開發(fā)建設和煤炭生產的監(jiān)督管理。各級國土資源主管部門要按照《中華人民共和國礦產資源法》和國務院行政法規(guī)，規(guī)范煤炭資源勘查、開采登記管理工作，糾正、制止一切越權審批和以招商引資為由越權配置煤炭資源的行為。煤炭開發(fā)規(guī)劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。發(fā)展改革（煤炭行業(yè)）主管部門編制煤炭生產開發(fā)規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃時，必須征求同級國土資源主管部門的意見，并作為批準規(guī)劃的重要依據(jù)。國土資源主管部門在編制煤炭資源勘查規(guī)劃、礦業(yè)權設置方案時，必須征求同級發(fā)展改革（煤炭行業(yè)）主管部門的意見，并作為批準煤炭資源勘查規(guī)劃和礦業(yè)權設置方案的重要依據(jù)。產煤地區(qū)地方各級人民政府要落實煤炭行業(yè)管理職能部門，并充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強化煤炭資源和生產開發(fā)管理。
    （六）加大煤炭資源勘探力度。加大煤炭資源勘探資金支持力度，研究建立煤炭地質勘探周轉資金，增強煤炭資源保障能力。由國家投資完成煤炭資源的找煤、普查和必要的詳查，統(tǒng)一管理煤炭資源一級探礦權市場，在此基礎上編制礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權設置方案；依據(jù)礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權設置方案，實行煤炭資源二級探礦權和采礦權市場化轉讓，轉讓收入要按規(guī)定實行“收支兩條線”管理，并用于煤炭資源勘探投入，實現(xiàn)滾動發(fā)展。健全煤炭地質勘查市場準入制度，培育精干高效、裝備精良的煤田地質勘探隊伍。嚴格執(zhí)行勘查技術規(guī)程，進一步完善儲量評估制度，依靠科技進步，提高地質勘探精度，保障地質勘查質量，為合理規(guī)劃和開發(fā)煤炭資源奠定基礎。
    （七）合理有序開發(fā)煤炭資源。進一步完善礦業(yè)權有償取得制度，規(guī)范煤炭礦業(yè)權價款評估辦法，逐步形成礦業(yè)權價款市場發(fā)現(xiàn)機制，實現(xiàn)礦業(yè)權資產化管理。煤炭礦業(yè)權資產化要與科學的生產規(guī)劃相結合，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中開發(fā)、一次置權、分期付款”的原則有序進行。嚴格礦業(yè)權審批，對國家規(guī)劃礦區(qū)內的煤炭資源，凡未經國家批準開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權設置方案的，一律不得辦理礦業(yè)權的設置。保障礦區(qū)井田的科學劃分和合理開發(fā)，形成有利于保護和節(jié)約資源的煤炭開發(fā)秩序。加快修訂煤礦設計規(guī)范，嚴格開采順序、開采方法和開發(fā)強度管理，禁止越層越界和私挖亂采。鼓勵采用先進技術，開采難采煤層和極薄煤層。煤礦新建和改擴建項目必須按照隸屬關系，依法取得同級安全生產監(jiān)管部門的審查批準，并認真執(zhí)行安全生產設施“三同時”制度（同時設計、施工和投入使用）。
    （八）保護節(jié)約和合理利用煤炭資源。修訂煤炭生產礦井資源回采率標準和管理辦法，凡設計回采率達不到國家規(guī)定標準的煤炭開發(fā)建設項目，一律不予核準，不予頒發(fā)采礦許可證。建立嚴格的煤炭資源利用監(jiān)管制度，對煤炭資源回采率實行年度核查、動態(tài)監(jiān)管，達不到回采率標準的煤礦，要責令限期整改；逾期仍達不到回采率標準的，依法予以處罰，直至吊銷采礦許可證和煤炭生產許可證。加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產量和銷售收入為基數(shù)計征，改為以資源儲量為基數(shù)計征的方案，并在條件成熟時實施；同時，要積極探索多種激勵約束機制，促使煤炭生產企業(yè)節(jié)約煤炭資源。健全煤炭生產企業(yè)資源儲量管理機構，落實儲量管理責任，完善煤炭儲量管理檔案和制度，嚴格執(zhí)行生產技術和管理規(guī)程。
    三、加快結構調整，加強煤炭供應體系
    （九）加快大型煤炭基地建設。按照煤炭發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)布局，選擇資源條件好、具有發(fā)展?jié)摿Φ牡V區(qū)，以國有大型煤炭企業(yè)為依托，加快神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩(wěn)定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。國家繼續(xù)從中央預算內基建投資(或國債資金)中安排資金，以資本金注入等方式，重點支持大型煤炭基地建設。政策性銀行、國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行應積極改進金融服務，加大金融產品創(chuàng)新力度，切實支持符合國家產業(yè)政策和市場準入條件的煤炭開發(fā)建設。支持有條件的煤炭企業(yè)上市融資，按照國家規(guī)定發(fā)行企業(yè)債券，籌集建設資金，加快建設和發(fā)展。
    （十）促進煤炭與相關產業(yè)協(xié)調發(fā)展。大型煤炭基地建設要與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產業(yè)和地方經濟發(fā)展相協(xié)調。要加大投資力度，改革鐵路和港口投資體制，鼓勵企業(yè)法人、非公有資本參股建設和管理，抓緊建設和改造山西、陜西、內蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解交通運輸對煤炭供給的制約。按照政府引導和企業(yè)自愿的原則，鼓勵煤電一體化發(fā)展，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。鼓勵大型煤炭企業(yè)與冶金、化工、建材、交通運輸企業(yè)聯(lián)營。火力發(fā)電、煤焦化工、建材等產業(yè)發(fā)展布局，要優(yōu)先安排依托煤炭礦區(qū)的項目，促進能源及相關產業(yè)布局的優(yōu)化和煤炭產業(yè)與下游產業(yè)協(xié)調發(fā)展。
    （十一）培育大型煤炭企業(yè)集團。打破地域、行業(yè)和所有制界限，加快培育和發(fā)展若干個億噸級大型煤炭骨干企業(yè)和企業(yè)集團，使之成為優(yōu)化煤炭工業(yè)結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和“走出去”開發(fā)國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業(yè)要進一步完善法人治理結構，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求積極推進股份制改造，轉換經營機制，提高管理水平。國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經濟具有重要價值礦區(qū)的資源開發(fā)由國有資本控股。鼓勵發(fā)展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經營的具有國際競爭力的大型企業(yè)集團。鼓勵大型煤炭企業(yè)到境外投資辦礦，帶動煤炭機械產品出口和技術、勞務輸出，提高我國煤炭工業(yè)的國際競爭力。
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