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曾慶洪：關(guān)于完善汽車行業(yè)法律法規(guī)的建議 
(發(fā)布日期：2007-3-19 8:35:00) 來源：
 
　　隨著我國汽車工業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，國家相繼頒布了一系列有關(guān)汽車行業(yè)的政策法規(guī)，對(duì)汽車行業(yè)的發(fā)展，起到了重要的指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)作用。在這些政策法規(guī)的助力下，中國汽車行業(yè)的成長(zhǎng)取得了令人矚目的成就。但是必須正視的是，汽車政策法規(guī)成長(zhǎng)的步伐仍舊滯后于市場(chǎng)發(fā)展的步伐。 
 
　　對(duì)汽車行業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行疏理、完善，構(gòu)建完整科學(xué)的汽車行業(yè)法律法規(guī)體系，有利于加強(qiáng)汽車行業(yè)的管理，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。

　　一、汽車行業(yè)法律法規(guī)的現(xiàn)狀和存在的問題

　　現(xiàn)行的政府管理模式和法律法規(guī)體系還有著許多不到位的地方，與國際通行的管理方式也存在較大差距，政策法規(guī)繁多，部分內(nèi)容重疊矛盾，相對(duì)滯后于市場(chǎng)的發(fā)展。

　　第一，管理職能分割過細(xì)，多頭管理，規(guī)章繁雜。

　　正如國務(wù)院發(fā)展研究中心石耀東博士指出，我國汽車行業(yè)的管理體制是“鐵路警察各管一段”，與汽車產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和企業(yè)相關(guān)的政府職能分別被若干部門“分兵把守”，形成諸多部門“齊抓共管”的局面。

　　如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，汽車產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、投資項(xiàng)目審批和產(chǎn)品準(zhǔn)入的認(rèn)證（“公告制”）職能由國家發(fā)改委行使；有關(guān)汽車企業(yè)的國有資產(chǎn)管理職能由各級(jí)國資委行使；生產(chǎn)企業(yè)所需進(jìn)口零部件管理職能由商務(wù)部行使；國家重大汽車高新技術(shù)的研究與開發(fā)管理職能由科技部行使。在消費(fèi)和使用環(huán)節(jié)，汽車產(chǎn)品的國內(nèi)貿(mào)易流通、進(jìn)出口貿(mào)易、進(jìn)口配額管理（屬于機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口管理范疇）等職能由商務(wù)部歸口管理；新車注冊(cè)與上牌、車輛年檢、道路交通管理等由公安交通部門行使；養(yǎng)路費(fèi)等有關(guān)道路使用稅費(fèi)的管理職能由交通部門行使；汽車尾氣污染和噪聲污染防治等由環(huán)保部門行使；產(chǎn)品的強(qiáng)制認(rèn)證、產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化管理職能由技監(jiān)部門行使；汽車維修保養(yǎng)、城市道路基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與管理職能由交通部門、建設(shè)和城市規(guī)劃部門綜合行使；汽車報(bào)廢管理職能由各級(jí)政府“汽車更新領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”行使；保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理職能分別由中國人民銀行和中國保監(jiān)會(huì)行使。

　　以上管理職能分割過細(xì)，多部門職能交叉，造成“多頭、多環(huán)節(jié)管理”。與此相對(duì)應(yīng)的是，各部門基于自己的管理職能頒布各種政策規(guī)章，包括了產(chǎn)業(yè)政策、汽車產(chǎn)品管理、項(xiàng)目管理、生產(chǎn)準(zhǔn)入法規(guī)、汽車污染控制標(biāo)準(zhǔn)、汽車稅費(fèi)管理、市場(chǎng)管理、進(jìn)出口管理、使用維修和汽車報(bào)廢等法律法規(guī)，形成了以部委規(guī)章為主的政策法規(guī)群。這些繁雜的政策法規(guī)在實(shí)施過程中不僅加大了政府的管理成本和協(xié)調(diào)成本，也加重了企業(yè)的成本，降低了效率，這是我國目前汽車行業(yè)法律法規(guī)體系中存在的一個(gè)突出問題。

　　第二，管理職能重復(fù)，部分政策法規(guī)內(nèi)容重疊矛盾。

　　如在汽車產(chǎn)品認(rèn)證中，新車上市要通過國家發(fā)改委、國家認(rèn)證委和國家環(huán)保總局的強(qiáng)制性認(rèn)證，同時(shí)受《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品》公告、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》、《3C認(rèn)證管理》、《國家環(huán)保型式核準(zhǔn)》等政策法規(guī)的調(diào)整。而公告認(rèn)證、3C認(rèn)證和環(huán)保認(rèn)證有許多重復(fù)的內(nèi)容，其中公告認(rèn)證規(guī)定的檢驗(yàn)項(xiàng)目總計(jì)為49項(xiàng)，3C認(rèn)證規(guī)定的檢驗(yàn)項(xiàng)目為47項(xiàng)，兩者完全一致的項(xiàng)目有44項(xiàng)，也就是說，這兩種認(rèn)證的檢測(cè)項(xiàng)目重復(fù)率達(dá)到了90%。企業(yè)所有的產(chǎn)品等于是做了兩遍幾乎一致的檢測(cè)。

　　第三，部分政策規(guī)章過于原則，配套法律法規(guī)未跟上，缺少實(shí)施細(xì)則和具體操作規(guī)范。

　　如2004年的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出了“堅(jiān)持引進(jìn)技術(shù)和自主開發(fā)相結(jié)合的原則”和“國家支持汽車、摩托車和零部件生產(chǎn)企業(yè)建立產(chǎn)品開發(fā)機(jī)構(gòu)，形成產(chǎn)品創(chuàng)新能力和自主開發(fā)能力”的指導(dǎo)思想，并提到“國家將盡快出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)自主開發(fā)的政策”，應(yīng)該說自主研發(fā)被提到了一個(gè)很高的高度。但實(shí)際上國家還沒有出臺(tái)明確的支持汽車企業(yè)自主開發(fā)的政策，如新的汽車產(chǎn)業(yè)政策提出“企業(yè)自主開發(fā)產(chǎn)品的科研建設(shè)投資，凡符合國家促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步有關(guān)稅收規(guī)定的，可在所得稅前列支”，但對(duì)于汽車行業(yè)，哪些投資項(xiàng)目可以在稅前列支并沒有明確。不僅如此，去年國家稅務(wù)總局《企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)稅前扣除管理辦法》還對(duì)國稅發(fā)[1999]49號(hào)文進(jìn)行了修改，取消了第二條關(guān)于允許企業(yè)實(shí)際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)在繳納企業(yè)所得稅前扣除的規(guī)定，把近幾年來一直在執(zhí)行的一些稅收優(yōu)惠政策取消掉了。

　　第四，部分規(guī)章執(zhí)行不到位，與現(xiàn)實(shí)有差距。

　　部分法律和技術(shù)法規(guī)貫徹得并不徹底，執(zhí)行力在實(shí)踐中被打了折扣。如汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，國家環(huán)保總局2005年5月30日發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)《車用壓燃式、氣體燃料點(diǎn)燃式發(fā)動(dòng)機(jī)與汽車排氣污染物排放限值及測(cè)量方法》（GB17691-2005）規(guī)定，從2007年1月1日起，裝用壓燃式和氣體燃料點(diǎn)燃式發(fā)動(dòng)機(jī)的新型汽車必須符合第Ⅲ階段排放要求，相關(guān)國Ⅱ排放產(chǎn)品的型式核準(zhǔn)于2006年12月31日停止。按照規(guī)定，國Ⅱ排放的汽車新產(chǎn)品不能再上環(huán)保公告，而國家發(fā)改委至今仍然允許汽車新產(chǎn)品上產(chǎn)品公告。其原因在于，滿足國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)的燃油不能在全國特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面供應(yīng)，導(dǎo)致了政策無法實(shí)施。又如小排量汽車解限政策，某些大城市對(duì)小排量汽車沒有按時(shí)“松綁”，一些城市對(duì)小排量出租車運(yùn)營(yíng)方面的限制依然存在，更多城市在出租車選擇車型時(shí)的取向則是毫無顧忌地“揚(yáng)大(排量)”，六部門下發(fā)的通知在執(zhí)行層面被打了折扣。再如汽車召回法規(guī)，當(dāng)初召回法規(guī)頒布時(shí)廠家可謂誠惶誠恐，可時(shí)間一長(zhǎng)，一例強(qiáng)制召回都沒有實(shí)施，召回法規(guī)的威力大打折扣。

　　第五，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足。

　　如汽車產(chǎn)品的“三包”規(guī)定遲遲未出臺(tái)、消費(fèi)者維權(quán)艱難、汽車使用費(fèi)用高昂并且手續(xù)繁瑣。汽車“三包”規(guī)定出臺(tái)的消息2001年就曾傳出，2004年底《家用汽車產(chǎn)品修理更換退貨責(zé)任規(guī)定（草案）》公示征求意見。然而，自2005年以來，汽車“三包”規(guī)定如石沉大海。消費(fèi)者遇到質(zhì)量問題，仍無法維護(hù)自己的利益。如某車主的新車剛剛跑了1000公里發(fā)動(dòng)機(jī)就出現(xiàn)故障，大修一次后又跑了2000公里，同樣的問題再次出現(xiàn)。他想退車，結(jié)果遭到拒絕。在隨后的一年時(shí)間內(nèi)，他找了媒體、廠家、消協(xié)，還找了權(quán)威部門進(jìn)行鑒定，結(jié)果仍然不能退換。《家用汽車產(chǎn)品修理更換退貨責(zé)任規(guī)定（草案）》的免責(zé)條款規(guī)定，“因消費(fèi)者未正確使用、維護(hù)、修理產(chǎn)品，而造成損壞的部分”以及“發(fā)生故障后，消費(fèi)者自行處置不當(dāng)，造成損壞的部分”不在“三包”的范圍，對(duì)于何為“消費(fèi)者未正確使用”、何為“自行處置不當(dāng)”，草案中并未明確。在產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中，處于弱勢(shì)群體的消費(fèi)者必然處于不利地位。其次，草案還規(guī)定享有“三包”權(quán)利的主體僅為自然人，將公務(wù)車輛的產(chǎn)權(quán)人排除在外。再次，“三包”期限太短。草案規(guī)定整車“三包”有效期為2年或者4萬公里；主要總成和系統(tǒng)“三包”有效期為3年或者6萬公里，大大低于發(fā)達(dá)國家的“三包”期限。如日本規(guī)定汽車質(zhì)量保證期為3年或6萬公里，重要部件為5年或10萬公里。

　　消費(fèi)者不僅在產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中處于不利地位，并且要承擔(dān)汽車使用過程中高昂的行政稅費(fèi)、辦理繁瑣的交費(fèi)手續(xù)。現(xiàn)行機(jī)動(dòng)車的年度費(fèi)用一般包括年檢費(fèi)、年票費(fèi)、車船使用稅、保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、路橋費(fèi)等費(fèi)用，而且還需要跑幾個(gè)部門才能夠辦完交費(fèi)手續(xù)，不僅增加了行政管理的成本，還浪費(fèi)了消費(fèi)者的時(shí)間。

　　第六，社會(huì)性管理政策法規(guī)缺失。

　　汽車行業(yè)一方面是行政管理政策法規(guī)繁多，另一方面是社會(huì)性管理政策法規(guī)缺失。我國的汽車管理模式側(cè)重于“事前”或“生產(chǎn)前”管理，忽略了“生產(chǎn)中”管理和“生產(chǎn)后”管理。政府管理賦予了“經(jīng)濟(jì)性管理”過多的不適當(dāng)?shù)穆毮埽饕峭ㄟ^行政手段設(shè)置嚴(yán)格的進(jìn)入門檻，以此來限制生產(chǎn)者數(shù)量，減少國外產(chǎn)品和資本的沖擊。期望通過對(duì)項(xiàng)目投資和產(chǎn)品準(zhǔn)入的行政性審批來抑制“投資過熱”和“重復(fù)建設(shè)”，“保護(hù)民族汽車工業(yè)”，創(chuàng)造有利于“國家重點(diǎn)企業(yè)”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這不僅脫離了經(jīng)濟(jì)性管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)本義，也增大了政府管理失效的成本。而與之相對(duì)，政府在汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域社會(huì)性管理職能明顯不足，一方面是部分社會(huì)性管理存在多頭管理、重復(fù)管理問題，另一方面是部分社會(huì)性管理仍處于空白狀態(tài)。如產(chǎn)品質(zhì)量立法滯后、與汽車行業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的城市停車場(chǎng)規(guī)劃法規(guī)空白、二手車交易規(guī)則不完善、諸多關(guān)乎公共利益的領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)、交通狀況、能源供給等立法滯后于汽車市場(chǎng)的發(fā)展。

　　二、完善汽車行業(yè)法律法規(guī)的對(duì)策和建議

　　針對(duì)以上問題,從我國汽車產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，僅僅是“適應(yīng)性”的政策調(diào)整已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問題，從戰(zhàn)略層面進(jìn)行重新定位和調(diào)整，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)汽車行業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行完善，調(diào)整汽車行業(yè)的政府管理體制，構(gòu)建完整科學(xué)的法律法規(guī)體系，不僅有利于促進(jìn)汽車行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，滿足汽車安全性、環(huán)保性、節(jié)能性的要求，也有利于汽車消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)，有利于建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會(huì)。

　　第一，理順汽車行業(yè)的政府管理體制，完善行政管理模式。

　　一是實(shí)行集中化的縱向管理模式。關(guān)于汽車行業(yè)的管理模式，外國主要有“一部制”和“兩部制”兩種模式。以歐洲為代表的“一部制”模式由一個(gè)主管部門集中行使與機(jī)動(dòng)車相關(guān)的職能；以美國為代表的“兩部制”模式由運(yùn)輸部和環(huán)保局分別行駛安全、節(jié)能、防盜和環(huán)保職能。在發(fā)達(dá)國家，機(jī)動(dòng)車管理納入整個(gè)國家交通管理體系當(dāng)中，基本上實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后管理的有機(jī)結(jié)合。實(shí)行集中化的縱向管理模式，有利于減少重復(fù)管理，降低管理成本，提高管理效率。如在汽車產(chǎn)品認(rèn)證中，可將公告認(rèn)證、3C認(rèn)證和環(huán)保認(rèn)證統(tǒng)一起來，實(shí)行檢驗(yàn)項(xiàng)目互認(rèn)，減少重復(fù)的檢驗(yàn)項(xiàng)目。

　　二是簡(jiǎn)化行政管理程序。如年檢費(fèi)、年票費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等汽車使用稅費(fèi)管理，可以實(shí)行一站式收費(fèi)制度，在條件成熟的地方，可以進(jìn)行網(wǎng)上繳費(fèi)、銀行代扣方式繳納稅費(fèi)。

　　第二，構(gòu)建和完善適合汽車行業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系。

　　發(fā)達(dá)國家汽車行業(yè)的政府管理體制，一般有完善的法律法規(guī)體系，第一層
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